di Gerardo Spira
I continui richiami degli organi di controllo della Corte dei Conti sui rigorosi adempimenti contabili di bilancio trovano la giustificazione nella pratica applicazione della normativa di riferimento, spesso, troppo spesso impegnata da spinte politiche o da esigenze che non esistono nei parametri del nuovo sistema contabile. Il ricorso e l’impegno annuale all’Istituto dell’anticipazione di tesoreria sono il segnale della precarietà degli equilibri strutturali di bilancio, specialmente quando la liquidità di cassa esce fuori dai parametri della sofferenza ordinaria. La giurisprudenza della Corte dei Conti, costantemente ricorda che il ricorso all’anticipazione di cassa di cui all’art.222 del TUEL va considerato come una decisione temporanea per superare un momento di scarsa liquidità e non come metodo sistematico e sostitutivo ad una operazione peraltro costosa.
La Corte dei conti della Puglia, a proposito di anticipazioni concesse per importi superiori al limite annuale di cui all’art. 222 TUEL e la mancata restituzione delle stesse entro l’esercizio di riferimento, determina una irregolarità di gestione, non di poco conto.” La prima sezione centrale della Corte con sentenza n.25 del 31 gennaio 2017 ha statuito che l’anticipazione di tesoreria di cui all’art. 222 del TUEL si configura come “uno scoperto di conto corrente”. Il limite indicato costituisce un elemento della struttura negoziale del contratto di anticipazione, per cui il massimo va riferito al debito effettivo (al netto dei rientri via via effettuati) dall’Ente, avuto riguardo alla ratio della norma, di proporzionare il debito al livello di autosufficienza finanziaria dell’Ente, evitando il superamento dello stesso”. Per la Corte il ricorso all’anticipazione di tesoreria costituisce uno degli indici di deficitarietà degli Enti locali ai fini del preavviso del dissesto. Pertanto, continua la Corte, il limite del 3/12 di cui all’art. 222 va riferito non già agli stanziamenti di entrata e di spesa ma al quantum di anticipazione effettivamente utilizzata (il cosiddetto picco di anticipazione in un dato momento) attraverso le necessarie riscossioni contabilizzate nei modi e nei termini esplicitati nelle convenzioni di tesoreria.
Ai sensi del combinato disposto degli artt. .5 del d.lgs. 149/2011 e art.148,2 e 3 comma del TUEL il dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del MEF può promuovere, a richiesta, verifiche di regolarità della gestione quando un Ente, nel sistema SIOPE (centro di rilevazione sistematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri) evidenzi situazione di squilibrio finanziario attraverso i seguenti indicatori:
-ripetuto utilizzo dell’anticipazione di tesoreria;
-disquilibrio consolidato della parte corrente del bilancio;
-anomale modalità di gestione dei servizi per conto terzi.
Il richiamo espresso della Corte è rivolto a tutte le figure ed Organi coinvolti nelle operazioni contabili. Gli organi politici sono chiamati ad attivare un continuo monitoraggio per la verifica degli equilibri di bilancio. Spesso nelle relazioni dei revisori ne viene dichiarata l’esistenza, anche in presenza di irregolarità e con raccomandazioni. Le raccomandazioni sono condizioni limitative del parere che secondo normativa va espresso negativamente allorquando le violazioni di operazioni contabili vengono ripetute nell’esercizio finanziario successivo.
Le raccomandazioni devono operare in corso di esercizio, non in sede di relazione finale sul bilancio o sul rendiconto.
L’argomento lo troviamo con cadenza quasi annuale nei primi atti di deliberazione di Giunta degli Enti locali, con il richiamo all’art. 222 del Tuel, attraverso la esplicitazione della formuletta tipo da cui scaturisce il limite massimo a cui può accedere il Comune per la richiesta anticipazione.
Ma vediamo cosa prevede la legge e quali sono gli effetti in caso di ricorso al predetto titolo “anticipazione di tesoreria e cassa vincolata”.
Nella ipotesi in cui l’Ente locale venga a trovarsi nella necessità temporanea di doversi avvalere dei predetti istituti, vanno comunque osservate le prescrizioni previste dalla legge.
L’art. 222 del TUEL detta : “1. Il tesoriere, su richiesta dell'ente corredata dalla deliberazione della giunta, concede allo stesso anticipazioni di tesoreria, entro il limite massimo dei tre dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente, afferenti ai primi tre titoli di entrata del bilancio.
2. Gli interessi sulle anticipazioni di tesoreria decorrono dall'effettivo utilizzo delle somme con le modalità previste dalla convenzione di cui all'articolo 210.
2-bis. Per gli enti locali in dissesto economico-finanziario ai sensi dell'articolo 246, che abbiano adottato la deliberazione di cui all'articolo 251, comma 1, e che si trovino in condizione di grave indisponibilità di cassa, certificata congiuntamente dal responsabile del servizio finanziario e dall'organo di revisione, il limite massimo di cui al comma 1 del presente articolo è elevato a cinque dodicesimi per la durata di sei mesi a decorrere dalla data della predetta certificazione. E' fatto divieto ai suddetti enti di impegnare tali maggiori risorse per spese non obbligatorie per legge e risorse proprie per partecipazione ad eventi o manifestazioni culturali e sportive, sia nazionali che internazionali”.
Attraverso SIOPE, sistema centrale pubblico, abbiamo letto i dati del Comune di Agropoli dagli anni dal 2011 al 2017 a cui colleghiamo le nostre considerazioni.
Anno 2011
Importo primi 3 titoli del consuntivo 2009 13.330.682 ( 3/12) limite consentito = 3.332.680
Anticipazione richiesta 12.597.792
Anticipazione restituita stesso importo. (Aggravio interessi sulla differenza consentita)
Anno 2012
Importo primi 3 titoli del consuntivo 2010 12.461.425 ( 3/12 limite consentito = 3.115.356
Anticipazione richiesta 8.647.911
Anticipazione restituita stesso importo (aggravio interessi sulla differenza consentita)
Anno 2013
Importo primi 3 titoli consultivo 2011 10.337.339(3/12) limite consentito = 2.584.334.
Anticipazione richiesta 10.668.958.
Anticipazione restituita 9.514.290. Differenza meno 1.154.668
Anno 2014
Importo primi 3 titoli consuntivo 2012 11.659.291( 3/12) limite consentito= 2.914.822
Anticipazione richiesta 9.092.278
Anticipazione restituita 10.473.036 differenza più 1.380.758 (aggravio interessi su differenza). Oltre a maggiorazione.
Anno 2015
Importo primi 3 titoli consuntivo 2013 10.855.660 (3/12) limite consentito 2.713.915.
Anticipazione richiesta 15.052.494.
Anticipazione restituita 14.563.524 differenza meno 488.970(aggravio interessi su differenza)
Anno 2016
Importo primi 3 titoli consuntivo 2014. 14.809.091 (5/12) limite consentito 6.170.454
Anticipazione richiesta 19.756.072.
Anticipazione restituita stesso importo (aggravio interessi su differenza consentita.)
Anno 2017
Primi 3 titoli consuntivo 2015 14.245.669. (5/12) limite consentito 5.935.695
Anticipazione richiesta 19.147.959
Anticipazione restituita 18.788.115 differenza meno 359.844. (Aggravio interessi su differenza.
Anno 2018
Importo primi 3 titoli consuntivo 2016 15.945.586 ( 5/12) limite consentito 6.643.994.
La Giunta comunale di Agropoli per l’anno 2018, ha indicato in delibera l’importo di 19.457.267 per i primi 3 titoli, per un’anticipazione di 8.107.194 a fronte di quella consentita di 6.643.994, riportata dal sistema ministeriale. Per la predetta anticipazione 2018 l’Ente ha già in parte incassato l’importo di 2.050.004.
I dati dimostrano che la gestione è in affanno. Il volume delle entrate non assicura “l’equilibrio costate di gestione” che si aggrava di anno in anno.
L’anticipazione e il rimborso, ricordiamo, sono due istituti che vanno usati secondo tempi e modalità previste dalle norme contabili. Gli stessi soggiacciono a leggi e procedimenti rigidi, allo scopo di far fronte a temporanee ed imprevedibili esigenze di cassa dovute allo sfasamento cronologico tra riscossione e pagamenti, più forzato per i pagamenti e meno attivo per le entrate. L’anticipazione è uno strumento eccezionale, di breve durata. Esso non deve divenire un mezzo di copertura alternativa e sostitutiva di quello previsto. Il bilancio è uno strumento di programmazione che fonda la sua efficacia sulla veridicità dei dati e sulla corretta e coerente gestione delle partite sia in entrata che in uscita. Così devono risultare corrette tutte le operazioni di contabilizzazione con la emissione del mandato finale a chiusura residuo passivo iscritto nell’esercizio precedente, nel caso di ripetizione dell’anticipazione.
La differenza degli interessi pagati oltre i limiti dell’anticipazione consentita, costituisce comunque un’operazione contabile strutturalmente negativa effettuata con deliberazioni di aggiustamento di dubbia legittimità, determinando conseguenze di gestione nei servizi sacrificati dalle operazioni di integrazione. L’ammontare dei maggiori interessi costituisce una partita non autorizzata dalla legge, peraltro obbligatoriamente verificabile ai fini della destinazione a fronte di operazioni non consentite. Spetta agli Organi di controllo vigilare sulla gestione ed imporre gli adempimenti nei termini di legge. La prescrizione, talvolta sottaciuta comporta squilibrio di portata gravemente pericolosa, specialmente quando l’Ente ha utilizzato l’entrata come impegno di spesa, quasi sempre liquidata per intero. La vigilanza sui conti dell’Ente locale porta a tenere il faro acceso sulle operazioni previste e deliberate nella programmazione, così come dettato dall’art.148 bis del TUEL 267/2000. La movimentazione straordinaria può seguire ad eventi eccezionali ed imprevedibili, ma non divenire ricorrente. In tal caso vuol dire che la gestione non è tenuta sotto controllo e che la programmazione è errata. La legge prescrive termini e modalità entro cui sono possibili le variazioni di bilancio. La giurisprudenza contabile, più volte interessata, ha richiamato le amministrazioni sull’osservanza dei predetti principi, peraltro ripresi nelle relazioni generali in sede di apertura dell’anno giudiziario.
Per le anticipazioni di cassa la suprema Corte ha richiamato i seguenti obblighi:
1. porre in essere tutte le misure idonee a garantire il rispetto dei termini normativamente fissati per l’approvazione dei documenti contabili, al fine di evitare l’applicazione delle previste sanzioni correlate e a garantire il rispetto delle cadenze temporali previste per gli adempimenti connessi alla gestione finanziaria delle risorse dell’Ente;
2. sanare le criticità che hanno determinato, nel triennio, il superamento dei parametri di deficitarietà n. 2, n. 3, n. 4 e n. 9, indicando, se ricorrenti i provvedimenti da adottare e per quali risultati;
3. porre in essere un adeguato sistema di realizzazione delle entrate, sia proprie che complessive dell’Ente, e dare piena e costante attuazione alla specifica normativa relativa alla tempestività dei pagamenti;
4. provvedere a codificare ogni incasso e pagamento nel rispetto dei principi della veridicità, universalità e specificazione; assicurare un perfetto equilibrio dei flussi finanziari, ponendo in essere tutti i provvedimenti correttivi programmati per evitare il ripetersi del ricorso alle anticipazioni di tesoreria, non rimborsata al 31/12 di ciascun esercizio;
5. porre in essere una corretta attività di previsione e accertamento del recupero dell’evasione tributaria;
6. procedere annualmente ad una diligente revisione di tutte le partite residuali esistenti, al fine di accertare la sussistenza di ragioni che ne giustifichino il mantenimento;
7. applicare correttamente le disposizioni vigenti in materia di servizi conto terzi;
8. monitorare le proprie partecipazioni azionarie anche se di modeste entità;
9-tenere sotto controllo bilanci e rendiconti di società partecipate o incidenti nel bilancio dell’Ente;
9. procedere alla corretta determinazione della spesa del personale, ai fini del rispetto imposto dall’art. 1, comma 557, della l. n. 296/2006, anche con riferimento alle componenti da escludere dal calcolo della medesima; procedere all’adozione del “Piano triennale di azioni positive in materia di pari opportunità”.
Riteniamo che la funzione pubblica, al fine di garantire trasparenza e legittimità alla gestione contabile debba mantenere il livello di vigilanza e controllo completamente distaccato dalle pretese politiche, contrastanti con la normativa di riferimento, o di occasione per evitare che queste diventino ricorrenti.
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