- Valore ed effetti -
La rivoluzione dell’Ordinamento degli Enti locali, innescata con la legge 142/90 e proseguita con le leggi 241/90 e 421/92, si è infranta sul muro della resistenza politica dei Sindaci da una parte e della dirigenza pubblica dall’altra. Un Muro che, alzato più per motivi di prevalenza di potere, che per ragioni di legalità, a lungo andare ha sacrificato il principio del buon andamento amministrativo (art.97 Cost.). Lo scontro si è concluso zero a zero. Ne pagano le conseguenze i cittadini in termini di regolarità amministrativa, di certezza del diritto e di spesa pubblica.
Esaminiamo il problema nel modo più semplice possibile per far comprendere a chi ci segue la importanza della questione. Dopo oltre 30 anni di rivoluzione amministrativa, incontriamo ancora il cittadino perplesso o nervoso per risposte ricevute da pubblici amministratori e funzionari, verbalmente o con note di riscontro. Il frasario burocratico usato è quello solito della carta della musica, abbellito con i saluti finali di cordialità e di rinvio alla deliberazione di giunta o di Consiglio o alla determinazione firmata” il dirigente, funzionario responsabile. Dalla scuola dell’obbligo al diploma il titolo fa salti di qualità che solo la politica può consentire. La legge viene sacrificata sul banco della spesa pubblica. Il titolo consente all’Amministrazione di avere a disposizione il parere di favore durante il percorso della vita amministrativa. Ovviamente esiste anche la cultura della legalità. Ma dalle nostre parti è quasi generalmente così. Firmato il dirigente che non lo è, per un parere tecnico di conformità amministrativa (ex legittimità) i cui elementi di formazione non si rinvengono nel titolo. La nomina è lo strumento di trasbordo! E lo strumento lo tiene in mano il Sindaco.
Ma vediamo se il percorso viene sempre seguito secondo legge e quali sono le conseguenze nella vita dell’Ente e nella produzione degli Atti.
Ripartiamo dai pareri di cui all’art 49 del TUEL 267/ 2000. L’art. 49 citato così detta: ”Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione.
2. Nel caso in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze.
3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.
4. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione”.
Questa norma è stata meglio specificata nel D.L 174/2012, con l’aggiunta dell’art. 147 bis al TUEL 267, che tratteremo in seguito.
I pareri, dice l’art. 49, sono obbligatori e non vincolanti. Principio invalicabile. Significa che il responsabile del Servizio, nominato, è obbligato ad esprimerlo, ma senza vincolare l’organo deliberante a rispettarlo. Al 4 comma dell’art. 49 è precisato” (la Giunta e il Consiglio possono anche non conformarsi ai pareri espressi). In tal caso i membri deliberanti assumono responsabilità diretta ed esclusiva. Ma non finisce qui, perché l’art. 147 bis, 2 e 3 comma Tuel 267, integrativo dell’art. 49 al 2 comma dice. “Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell'ambito dell'autonomia organizzativa dell'ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento.
3. Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità”.
Dunque, comunque il segretario comunale ha il dovere di controllare e di trasmettere periodicamente le risultanze del controllo, certificando la procedura con apposita relazione. Qualsiasi consigliere comunale o cittadino interessato può chiedere copia di questo adempimento.
Chi sono i responsabili indicati dalla norma e come vengono nominati-
La normativa che ha combinato il principio applicato richiama gli artt. 97,107 e 109 Tuel 267/2000. L’art.97, che riguarda il ruolo e le funzioni del Segretario comunale, è stato spesso il pomo della discordia, specialmente nella parte di cui al comma 4, lett, d, in cui è scritto (esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo Statuto o dal Regolamenti, o conferitagli dal Sindaco o dal Presidente della Provincia).
In Sostanza L’amministrazione può rendere attivo il predetto comma curandone la disciplina nello Statuto e nei Regolamenti. La mancata disciplina fa scattare l’applicazione delle norme combinate degli artt. 109, c2 e 107, c2 e 3 TUEL. Infatti l’art. 107, c.2 e 3 disciplina le funzioni e la responsabilità della dirigenza in ordine agli atti di amministrazione e gestione (vedi elenco). L’art, 109, c,2 detta «nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui all' art. 107, commi 2 e 3, fatta salva l’applicazione dell’art. 97, comma 4, lettera d), possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione».
In sostanza la norma parla di dirigenti(art.107) e l’art. 109 dice che se non vi sono dirigenti, le funzioni possono essere attribuite a responsabili di servizi e degli uffici, fatta salva l’applicazione dell’art. 97, c,4 (le funzioni al Segretario comunale, se disciplinate).
Chi è il Dirigente di cui parla la norma?
Il D.P.R 16 aprile 2013 n.70, ha riordinato la materia specifica dei dirigenti e funzionari pubblici, dello Stato e degli Enti come previsti all’art. 1 del D.L.gs 165/2001.
Con il predetto D. L n.70 è stabilito che l’accesso alla qualifica di Dirigente deve avvenire esclusivamente per concorso pubblico o corso concorso svolto secondo la disciplina regolamentata all’art. 28 D.L.gs 165/2001.
Il D.L. prevede che il dirigente entra in un ruolo unico, distinto i due fasce (A, B). Gli Enti locali, legittimati, devono attenersi alla predetta normativa, nel piano di organizzazione degli uffici e dei servizi. La figura deve essere prevista nella cosiddetta Pianta Organica, a cui si attinge nei casi di nomina e/o di incarico. In mancanza, la funzione di dirigente è svolta dal Segretario comunale, figura autonoma di rango dirigenziale, legittimato dall’art. 97, c.4, Tuel 267/ 2000: “il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività…”.
Ritorniamo dunque sempre alla competenza del funzionario caposaldo del Comune per le garanzie di legalità degli atti amministrativi del Comune.
Valore ed effetti del parere sulle deliberazioni di Giunta e di Consiglio
Il parere espresso ex art. 49 TUEL 267/2000, concettualmente è’ definito dalla giurisprudenza un giudizio espresso dall’incaricato o nominato su determinata e specifica materia, in cui è richiesta idonea capacità tecnica.
Significa che il parere tecnico, richiesto dalla norma, una volta chiamato di legittimità, espresso su una deliberazione, deve provenire da una figura professionale che abbia idonea preparazione e capacità di argomentarlo in modo favorevole o contrario. Non può ritenersi idoneo, per tale funzione un geometra o un ragioniere, in presenza del Segretario Comunale, figura specificamente prevista e legittimata. Il ruolo del Segretario Comunale, come chiarito nell’art, 147 bis, TUEL 267, costituisce il muro di divieto che impedisce alle amministrazioni di ricorrere a nomine di comodo, per perseguire scopi e obbiettivi in contrasto con l’art. 97 della Costituzione( buon andamento e imparzialità). La prevalenza del potere politico sul ruolo della funzione di controllo interno porta allo svuotamento dell’obbiettivo previsto dalla legge. La opportunità politica non deve prevalere sul primario interesse del diritto. Così La funzione pubblica, attraverso nomine ed incarichi molto discutibili e talvolta in palese violazione di leggi e dei procedimenti amministrativi, viene spogliata del più importante vestito di legalità: il controllo di legalità autonomo.
Il parere di regolarità tecnico amministrativo, vincolato al potere politico di opportunità, si esaurisce in un giudizio vuoto di sostegno giuridico. Sicuramente per la cultura dell’amministratore “rampante” è più conveniente ricorrere alla nomina del responsabile di una persona asservita. Ma ne paga le conseguenze, in termini di legalità, l’azione promossa e l’obbiettivo perseguito. Ciò accade, a nostro avviso, specialmente nei piccoli Comuni, dove è più stringente il rapporto della cultura clientelare. In questi Comuni notiamo che la figura dell’organo legale, per diverse ragioni, è costretta a disattendere il suo ruolo previsto all’art. 97, c.4 TUEL, meglio richiamato nell’art. 147 bis, c 2, e 3 (esercizio e verifica del controllo).
Né la magistratura e né la Procura della Corte dei conti intervengono con sostenuto impegno, ritenendo la materia di pura ed esclusiva competenza amministrativa. Invece riteniamo che i procedimenti di nomina, precisamente indicati dalla legge costituiscono il fondamento di legalità degli atti e delle attività della P.A. La discrezionalità costituisce abuso che non può essere depositato in archivio, con una semplice e immotivata formula di rito. Eppure basterebbe semplicemente leggere gli atti di nomina e accertarne le motivazioni di affidamento, incrociandoli con le funzioni proprie del Segretario comunale, bypassato, per venire a capo di situazioni in cui anche il ruolo dell’opposizione risulta svuotato di ogni effetto. Accade che in molti casi il tecnico responsabile del servizio, oltre al parere professionale proprio, esprima anche il parere amministrativo, ex legittimità, nella duplice veste, in presenza nell’Ente della figura del segretario comunale. E sarebbe anche importante accertare, in questi casi, in che modo il responsabile del servizio abbia esplicitato in termini giuridici, il parere favorevole espresso. Sarebbe infine interessante conoscere la derivazione legittima del titolo di dirigente o funzionario apposta a margine.
Più approfondimenti di controllo, non solo restituirebbe dignità legale all’ Ente, ma ripristinerebbe il clima di fiducia nel rapporto cittadino P.A. Basta leggere gli atti con più impegno.
La legge innanzi tutto.
Da Via Campanina di Agropoli, 14 febbraio 2023.
Gerardo Spira
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